IL CONSIGLIO
Considerato in fatto
Con la
legge 3 agosto 2007, n. 123 recante "Misure in tema di tutela della
salute e della sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il riassetto e
la riforma della normativa in materia" è stata introdotta la necessità di
redigere, tra i documenti a corredo dell'appalto, un "documento unico di
valutazione dei rischi da interferenze" (di seguito DUVRI) ed è stato
modificato l'art. 86 del codice degli appalti relativo al "criteri di
valutazione delle offerte anormalmente basse" soprattutto con riguardo
all'esclusione di ribassi d'asta per il costo relativo alla sicurezza.
Ai sensi dell'art.
1 di siffatta legge il Governo deve emanare entro nove mesi dalla
pubblicazione (avvenuta il 10 agosto 2007) uno o più decreti legislativi
per il "riassetto e la riforma delle disposizioni vigenti in materia di
salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro".
La prima novità di rilievo operata dalla
legge 3 agosto 2007, n. 123 è contenuta nell'art.
3, comma 1, lettera a), il quale modifica l'art.
7, comma 3, del decreto legislativo 16 settembre 1994, n. 626,
riguardante il "miglioramento della sicurezza e della salute dei
lavoratori durante il lavoro".
La disposizione novellata prevede l'obbligo per il datore di lavoro
committente di promuovere la cooperazione ed il coordinamento tra
committente e appaltatore attraverso l'elaborazione di un "documento unico
di valutazione dei rischi" (DUVRI), che indichi le misure adottate per
l'eliminazione delle "interferenze". La medesima disposizione aggiunge che
"Tale documento è allegato al contratto d'appalto o d'opera. Le
disposizioni del presente comma non si applicano ai rischi specifici
propri dell'attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori
autonomi".
Un'altra importante novità è stata introdotta con l'art.
8 della legge n. 123/2007, che modifica il comma 3-bis dell'art. 86
del decreto legislativo n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici), che
ora prevede che "Nella predisposizione delle gare d'appalto e nella
valutazione dell'anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di
appalti di lavori pubblici, di servizi e forniture, gli enti aggiudicatori
sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente
rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale
deve essere specificatamente indicato e risultare congruo rispetto
all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle
forniture". Il citato
art. 8, ha altresì introdotto un comma 3-ter dell'art. 86 del codice
dei contratti pubblici: "Il costo relativo alla sicurezza non può essere
comunque soggetto a ribasso d'asta".
Dal delineato quadro normativo emerge, quindi, che i costi della sicurezza
- sia nel comparto dei lavori che in quello dei servizi e delle forniture
- devono essere dalla stazione appaltante adeguatamente valutati ed
indicati nei bandi; a loro volta le imprese dovranno nelle loro offerte
indicare i costi specifici connessi con la loro attività. Naturalmente, in
sede di verifica dell'anomalia di tali offerte, la stazione appaltante
dovrà valutarne la congruità rispetto all'entità e alle caratteristiche
del lavoro, servizio o fornitura. Viene, infine, normativamente escluso,
anche in questo caso per lavori, servizi e forniture data la natura
generale del principio esposto all'art. 86, comma 3-ter, che il costo
della sicurezza sia suscettibile di ribasso.
Considerata la rilevanza delle questioni e delle problematiche già insorte
nell'applicazione delle nuove disposizioni in materia di appalti di
servizi e forniture, l'Autorità ha proceduto ad effettuare apposite
audizioni con i rappresentanti dell'ANCI - Associazione nazionale comuni
italiani, dell'UPI - Unione delle province d'Italia, di ITACA - Istituto
per l'innovazione e la trasparenza degli appalti e la compatibilità
ambientale, del Ministero del lavoro e previdenza - Direzione generale per
le politiche previdenziali, del Ministero della solidarietà sociale -
Direzione generale della tutela cond. lav., dell'ANCE - Direzione generale
relazioni industriali e Direzione generale sicurezza costruzioni, dell'ANIEM
- Associazione nazionale imprese edili, della CNA costruzioni - Conf. naz.
artig. piccola e media impresa, della CONFAPI, della CONFINDUSTRIA,
dell'Associazione nazionale ingegneria della sicurezza, della FILCA -
CISL, della FILLEA - CGIL, dell'INAIL, dell'INPS, di ASSTRA - Associazione
trasporti, dell'ANAEPA, della FILCAMS - CGIL, della TUCS - UIL, della
FISASCT - CISL, della FENEAL - UIL.
In tali audizioni è emersa l'importanza della tematica sulla sicurezza e
l'esigenza di un atto di indirizzo dell'Autorità che dia indicazioni utili
alle stazioni appaltanti ed alle imprese; sono stati, inoltre, forniti
importanti contributi che hanno concorso a chiarire alcuni aspetti della
normativa in materia.
Ritenuto in diritto Le citate novità introdotte dalla
legge n. 123/2007 in materia di sicurezza creano difficoltà operative
alle Stazioni appaltanti con particolare riguardo al settore dei servizi e
delle forniture, poiché, non c'é, allo stato attuale, una normativa
analoga a quella prevista per gli appalti di lavori (decreto
legislativo n. 494/1996 e
decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003), che dia
indicazioni specifiche sia sulle modalità di redazione del DUVRI, sia
sulle modalità di valutazione dei relativi costi.
Gli aspetti che si ritiene di dover chiarire riguardano in particolare:
A. Esistenza di "interferenze" e il
conseguente obbligo di redazione del DUVRI;
B. Valutazione dei costi della sicurezza;
C. Costi della sicurezza da non
assoggettare a ribasso.
A. Esistenza di "interferenze" e il conseguente obbligo di redazione del
DUVRI
Il DUVRI si configura quale adempimento derivante dall'obbligo, previsto
dal novellato
art. 7, comma 3, del decreto legislativo n. 626/1994, del datore di
lavoro committente di promuovere la cooperazione e il coordinamento tra lo
stesso e le imprese appaltatrici e/o i lavoratori autonomi. Si tratta di
un documento da redigersi a cura delle stazioni appaltanti e che deve dare
indicazioni operative e gestionali su come superare uno dei maggiori
ostacoli alla prevenzione degli incidenti nei luoghi di lavoro e nei
cantieri: l'interferenza".
Si parla di interferenza nella circostanza in cui si verifica un "contatto
rischioso" tra il personale del committente e quello dell'appaltatore o
tra il personale di imprese diverse che operano nella stessa sede
aziendale con contratti differenti.
In linea di principio, occorre mettere in relazione i rischi presenti nei
luoghi in cui verrà espletato il servizio o la fornitura con i rischi
derivanti dall'esecuzione del contratto.
Le Stazioni appaltanti hanno come unico riferimento per la redazione del
DUVRI l'art.
7 del citato decreto legislativo n. 626/1994 riguardante i contratti
di appalto o contratti d'opera, che non fornisce indicazioni di dettaglio
sulle modalità operative per la sua redazione.
Dal dettato normativo, tuttavia, discende che il DUVRI deve essere redatto
solo nei casi in cui esistano interferenze. In esso, dunque, non devono
essere riportati i rischi propri dell'attività delle singole imprese
appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi, in quanto trattasi di
rischi per i quali resta immutato l'obbligo dell'appaltatore di redigere
un apposito documento di valutazione e di provvedere all'attuazione delle
misure necessarie per ridurre o eliminare al minimo tali rischi.
In assenza di interferenze non occorre redigere il DUVRI; tuttavia si
ritiene necessario indicare nella documentazione di gara (bandi, inviti e
richieste di offerta) che l'importo degli oneri della sicurezza è pari a
zero. In tal modo, infatti, si rende noto che la valutazione
dell'eventuale esistenza di interferenze è stata comunque effettuata,
anche se solo per escluderne l'esistenza.
Per quanto riguarda la problematica inerente la sussistenza o meno di
interferenze, a mero titolo esemplificativo si possono considerare
interferenti i seguenti rischi:
derivanti da sovrapposizioni di più attività svolte da operatori di
appaltatori diversi; immessi nel luogo di lavoro del committente dalle
lavorazioni dell'appaltatore; esistenti nel luogo di lavoro del
committente, ove è previsto che debba operare l'appaltatore, ulteriori
rispetto a quelli specifici dell'attività propria dell'appaltatore;
derivanti da modalità di esecuzione particolari richieste esplicitamente
dal committente (che comportino pericoli aggiuntivi rispetto a quelli
specifici dell'attività appaltata).
Si rammenta che la circolare interpretativa del Ministero del lavoro e
della previdenza sociale n. 24 del 14 novembre 2007 ha escluso dalla
valutazione dei rischi da interferenza le attività che, pur essendo parte
del ciclo produttivo aziendale, si svolgano in luoghi sottratti alla
giuridica disponibilità del committente e, quindi, alla possibilità per la
Stazione Appaltante di svolgere nei medesimi luoghi gli adempimenti di
legge.
Appare utile, in ogni caso, precisare come taluni appalti di servizi o
forniture si svolgono all'interno di edifici pubblici ove è presente un
datore di lavoro che non è committente (scuole, mercati, musei,
biblioteche). In tali fattispecie è necessario che il committente (in
genere l'ente proprietario dell'edificio) si coordini con il datore di
lavoro del luogo ove si svolgerà materialmente la fornitura o il servizio.
Deve, inoltre, essere sottolineato che la valutazione dei rischi da
interferenza, in particolare negli edifici quali, a titolo
esemplificativo, ospedali e scuole, deve avvenire con riferimento non solo
al personale interno ed ai lavoratori delle imprese appaltatrici, ma anche
agli utenti che a vario titolo possono essere presenti presso la struttura
stessa quali i degenti, gli alunni ed anche il pubblico esterno.
Per gli appalti di seguito riportati è possibile escludere preventivamente
la predisposizione del DUVRI e la conseguente stima dei costi della
sicurezza:
la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano
necessarie attività o procedure suscettibili di generare interferenza con
la fornitura stessa, come per esempio la consegna di materiali e prodotti
nei luoghi di lavoro o nei cantieri (con l'esclusione di quelli ove i
rischi interferenti sono stati valutati nel piano di sicurezza e
coordinamento, come precisato nel seguito); i servizi per i quali non è
prevista l'esecuzione all'interno della Stazione appaltante, intendendo
per "interno" tutti i locali/luoghi messi a disposizione dalla stessa per
l'espletamento del servizio, anche non sede dei propri uffici; i servizi
di natura intellettuale, anche se effettuati presso la stazione
appaltante.
La citata circolare del Ministero del lavoro e della previdenza sociale ha
poi chiarito che il DUVRI è un documento "dinamico", per cui la
valutazione dei rischi effettuata prima dell'espletamento dell'appalto
deve essere necessariamente aggiornata in caso di situazioni mutate, quali
l'intervento di subappalti o di forniture e posa in opera o nel caso di
affidamenti a lavoratori autonomi.
L'aggiornamento della valutazione dei rischi deve essere inoltre
effettuato in caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o
organizzativo resesi necessarie nel corso dell'esecuzione dell'appalto o
allorché, in fase di esecuzione del contratto, emerga la necessità di un
aggiornamento del documento. Nei contratti rientranti nel campo di
applicazione del decreto legislativo n. 494/1996,
per i quali occorre redigere il Piano di sicurezza e coordinamento,
l'analisi dei rischi interferenti e la stima dei relativi costi sono
contenuti nel Piano di sicurezza e coordinamento e, quindi, in tale
evenienza non appare necessaria la redazione del DUVRI.
Infine, si fa presente che il DUVRI è un documento tecnico, che dovrà
essere allegato al contratto di appalto, poiché l'appaltatore dovrà
espletare le attività ivi previste, volte alla eliminazione dei rischi.
Pertanto, esso va considerato alla stessa stregua delle specifiche
tecniche (art. 68 del Codice contratti pubblici), in quanto deve
consentire pari accesso agli offerenti, non deve comportare la creazione
di ostacoli ingiustificati alla concorrenza e deve, quindi, essere messo a
disposizione dei partecipanti alla gara.
B. Valutazione dei costi della sicurezza
Per quantificare i costi della sicurezza da interferenze, in analogia agli
appalti di lavori, si può far riferimento, in quanto compatibili, alle
misure di cui all'art. 7, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 222/2003 inserite nel DUVRI ed
in particolare:
a) gli apprestamenti (come ponteggi,
trabattelli, etc.);
b) le misure preventive e protettive e dei
dispositivi di protezione individuale eventualmente necessari per
eliminare o ridurre al minimo i rischi da lavorazioni interferenti;
c) gli eventuali impianti di terra e di
protezione contro le scariche atmosferiche, degli impianti
antincendio, degli impianti di evacuazione fumi (se non presenti o
inadeguati all'esecuzione del contratto presso i locali/luoghi del
datore di lavoro committente);
d) i mezzi e servizi di protezione
collettiva (come segnaletica di sicurezza, avvisatori acustici, etc.);
e) le procedure previste per specifici
motivi di sicurezza;
f) gli eventuali interventi finalizzati
alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale
delle lavorazioni interferenti;
g) le misure di coordinamento relative
all'uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e
servizi di protezione collettiva.
La stima dei costi dovrà essere congrua, analitica per singole voci,
riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure basata su
prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area interessata, o sull'elenco
prezzi delle misure di sicurezza del committente; nel caso in cui un
elenco prezzi non sia applicabile o non sia disponibile, la stima dovrà
essere effettuata con riferimento ad una analisi dei costi dettagliata e
desunta da indagini di mercato.
Si precisa che anche nell'ipotesi di subappalto gli oneri relativi alla
sicurezza non devono essere soggetti a riduzione e vanno evidenziati
separatamente da quelli soggetti a ribasso d'asta nel relativo contratto
tra aggiudicataria e subappaltatore. In tal caso, inoltre, il direttore
dell'esecuzione è tenuto a verificare che l'appaltatore committente
corrisponda i costi della sicurezza anche all'impresa subappaltatrice.
Potrebbe, infine, verificarsi la situazione in cui è prevista la
possibilità per gli offerenti di presentare varianti, quando il criterio
di aggiudicazione della gara è quello dell'offerta economicamente più
vantaggiosa (art. 76 del Codice dei contratti pubblici) o quando emerge la
necessità di modifiche in corso di esecuzione del contratto derivanti da
intervenute esigenze di carattere tecnico, logistico ed organizzativo nei
casi stabiliti dal codice (art. 114 del Codice dei contratti pubblici). In
tali casi si potrebbe verificare la necessità di modificare il DUVRI,
attività che può comportare una rideterminazione degli oneri di sicurezza
per interferenza. Al riguardo, si palesa l'opportunità da parte della
stazione appaltante di prevedere tra le somme a disposizione una voce
relativa ad imprevisti a cui poter attingere anche in tale evenienza.
Non è da escludere, infine, che nella fase di cooperazione e coordinamento
che precede la stesura finale del DUVRI da allegare al contratto emerga la
necessità di apportare modifiche al documento già posto a base d'appalto.
In analogia a quanto previsto dall'art. 131 del codice, relativamente ai
lavori, può, quindi, prevedersi in tale fase la possibilità per
l'appaltatore di presentare proposte integrative al DUVRI, proposte che
naturalmente dovranno rappresentare oggetto di attenta valutazione da
parte delle stazioni appaltanti. L'art. 131, comma 2, lettera a) del
codice prevede infatti che entro trenta giorni dall'aggiudicazione e
comunque prima della consegna dei lavori, l'appaltatore od il
concessionario può presentare alle amministrazioni aggiudicatrici
eventuali proposte integrative del piano di sicurezza e di coordinamento.
Si evidenzia, quindi, l'opportunità di inserire nel capitolato d'oneri una
apposita dicitura, la quale indichi che il committente ha redatto (o non
ha redatto) il DUVRI e che tale documento potrà essere aggiornato dallo
stesso committente, anche su proposta dell'esecutore del contratto, in
caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o organizzativo
incidenti sulle modalità realizzative; tale documento potrà, inoltre,
essere integrato su proposta dell'aggiudicatario da formularsi entro
trenta giorni dall'aggiudicazione ed a seguito della valutazione del
committente.
C. Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso
In merito al novellato art. 86, comma 3-bis del Codice dei contratti
pubblici, occorre chiarire se i costi della sicurezza non assoggettabili a
ribasso siano soltanto quelli relativi alle misure preventive e protettive
necessarie ad eliminare o ridurre al minimo i rischi di interferenza
oppure siano tutti i costi riguardanti l'applicazione delle misure di
sicurezza, ivi compresi quelli a carico dell'impresa connessi ai rischi
relativi alle proprie attività.
Per risolvere questa problematica è necessario considerare che le
modifiche all'art. 86 del Codice dei contratti pubblici si collocano
nell'ambito dei "criteri di valutazione delle offerte anormalmente basse",
come recita espressamente la titolazione della disposizione citata. In
quest'ottica, il legislatore ha chiesto alla stazione appaltante di
valutare, nella verifica della congruità delle offerte, che il valore
economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al
costo relativo alla sicurezza. Quest'ultimo costo, pertanto, deve essere
specificamente indicato e risultare congruo rispetto all'entità e alle
caratteristiche dei lavori, servizi e forniture. D'altro canto anche
l'art. 87, comma 4, allo stesso riguardo del Codice dei contratti pubblici
precisa che "Nella valutazione dell'anomalia la stazione appaltante tiene
conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente
indicati nell'offerta e risultare congrui rispetto all'entità e
caratteristiche dei servizi e delle forniture".
Va inoltre considerato che la più volte citata Circolare del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale ha precisato che ".., per tutti gli
altri rischi non riferibili alle interferenze resta immutato l'obbligo per
ciascuna impresa di elaborare il proprio documento di valutazione dei
rischi e di provvedere all'attuazione delle misure di sicurezza necessarie
per eliminare o ridurre al minimo i rischi specifici propri dell'attività
svolta".
Infine, occorre rilevare che i rischi dell'attività svolta da ciascuna
impresa sono noti alla stessa in maniera puntuale, mentre non è possibile
per la stazione appaltante conoscere le diverse realtà organizzative delle
imprese che si aggiudicheranno il servizio o la fornitura, realtà cui sono
strettamente connessi i rischi delle relative attività.
Sulla base di quanto sopra discende che:
1) per i costi della sicurezza afferenti
all'esercizio dell'attività svolta da ciascuna impresa, resta immutato
l'obbligo per la stessa di elaborare il proprio documento di
valutazione e di provvedere all'attuazione delle misure necessarie per
eliminare o ridurre al minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico
dell'impresa, la quale deve dimostrare, in sede di verifica
dell'anomalia delle offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a
quelli desumibili dai prezzari o dal mercato;
2) per quanto riguarda i costi della
sicurezza necessari per la eliminazione dei rischi da interferenze,
essi vanno tenuti distinti dall'importo a base d'asta e non sono
soggetti a ribasso. In fase di verifica dell'anomalia, detti costi non
sono oggetto di alcuna verifica essendo stati quantificati e valutati
a monte dalla stazione appaltante.
Rispetto alla valutazione dei costi a carico delle imprese di cui al
precedente punto 1), si sottolinea che la stessa deve essere effettuata
anche in quei casi in cui non si procede alla verifica delle offerte
anomale (ad esempio per l'affidamento mediante procedura negoziata).
Conclusioni
Alla luce delle precedenti considerazioni l'Autorità ritiene che:
A. per gli appalti di seguito riportati è
possibile escludere preventivamente la predisposizione del DUVRI e la
conseguente stima dei costi della sicurezza:
a) la mera fornitura senza
installazione, salvo i casi in cui siano necessarie attività o
procedure suscettibili di generare interferenza con la fornitura
stessa, come per esempio la consegna di materiali e prodotti nei
luoghi di lavoro o nei cantieri;
b) i servizi per i quali non è
prevista l'esecuzione all'interno della stazione appaltante,
intendendo per "interno" tutti i locali/luoghi messi a
disposizione dalla stazione appaltante per l'espletamento del
servizio, anche non sede dei propri uffici;
c) i servizi di natura intellettuale,
anche se effettuati presso la stazione appaltante.
B. Sono quantificabili come costi della
sicurezza da interferenze le misure, in quanto compatibili, di cui
all'
art.
7, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n.
222/2003 previste nel DUVRI, richiamate in precedenza.
C. Per i costi della sicurezza afferenti
all'esercizio dell'attività svolta da ciascuna impresa, resta immutato
l'obbligo per la stessa di elaborare il proprio documento di
valutazione e di provvedere all'attuazione delle misure necessarie per
eliminare o ridurre al minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico
dell'impresa, la quale deve dimostrare, in sede di verifica
dell'anomalia delle offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a
quelli desumibili dai prezzari o dal mercato. I costi della sicurezza
necessari per la eliminazione dei rischi da interferenze vanno tenuti
distinti dall'importo a base d'asta e non sono soggetti a ribasso. In
fase di verifica dell'anomalia, detti costi non sono oggetto di alcuna
verifica essendo stati quantificati e valutati a monte dalla stazione
appaltante.